基础不同 混改企业融合重点各异

阚歆旸 乔婷 赵星

2021年是国企改革三年行动的攻坚之年、关键之年。国务院国资委要求，积极稳妥深化混合所有制改革，始终把握推进混改正确方向，着力优化混改企业股权结构，通过混改深度转换经营机制。

税务管理机制是企业日常生产经营的重要基础机制之一。参与混改的不同企业，应找准税务管理机制融合的方向，全面提升税务管理能力。

2021年农历春节前夕，北京产权交易所发布的报告显示，2020年国有企业混改进一步提速，共有211家国有企业通过北交所实施混改，同比增长14.05%，募集社会资本总额689.43亿元。这些参与混改的国有企业，都不同程度地同混改参与方进行了税务管理机制方面的融合。中国企业研究院首席研究员李锦曾表示，“十四五”期间，混合所有制改革将以深度转化经营机制为主线，混改主题由混资本为主向混机制为主转变。税务管理机制作为企业管理机制的重要组成部分，也需要混改企业进行深度融合。专家建议，参与混改的企业，应结合混改后企业的战略和业务调整方向，找准税务管理机制融合的方向和重点，全面提升税务管理能力。

强基础，重视税务管理机制建设

【适用情形】企业没有建立起完备的税务管理机制，没有专门的税务岗位，相关涉税事项由会计人员处理，对一些违法、违规的税务处理，不能及时发现并予以纠正，甚至管理层对此集体漠视。

实务中，虽然国有企业整体合规意识不断增强，但是仍有部分参与混改的国有企业在税务管理理念和制度方面存在诸多短板，合规意识整体较弱。一部分参与混改的国有企业，至今没有专门的税务岗位，相关涉税事项由会计人员处理，也没有建立起完备的税务管理机制，对一些违法、违规的税务处理，不能及时发现并予以纠正，甚至连管理层都对潜在的税务风险比较漠视。

记者在采访中了解到，西部地区某参与混改的A国有企业，为满足绩效考核中收入和利润的指标，选择提前确认收入、延迟确认成本，致使提前缴纳税款，而这种非主观的提前缴纳税款，也为企业带来了税务风险。但是，由于A企业税务风险管理意识淡薄，对这些税务风险视而不见。参与混改的民营企业进入后，首先强调的就是要降本增效，要求全面减少因税务风险带来的可能损失，进而对A企业原有的财税管理工作带来了不小的冲击。

在这方面，深圳市水务（集团）有限公司就做得很好。

2003年12月，深圳水务集团作为深圳市政府确定的五家国际招标改革试点企业之一，通过国际招标，招募引入法国威立雅水务和通用首创投资有限公司两大战略投资者，由国有独资企业改制为国有控股的中外合资经营企业，并于2004年9月完成合资挂牌仪式。深圳水务集团税务主管英慧敏介绍，战略投资者之一的法国威立雅水务拥有很高的税法遵从度。通过充分融合，深圳水务集团在税务管理、税务风险防控等方面汲取外部股东先进经验。为适应内部发展需要和外部监管要求，深圳水务集团不断加强财税管理，在原有下设税务管理专岗的基础上，根据企业实际经营情况，制定了税务管理工作流程和税务处理工作指引，定期核查日常业务的涉税风险，参与公司重大事项决策。

首都经贸大学财税学院副教授张春平表示，参与混改的国有企业，如果税务管理的基础比较薄弱，首先应该做一个客观的评估，然后进行有针对性的改革。特别是管理层要提高对税务管理工作的重视程度，增强税务管理意识，及时转变和更新管理理念，并落实到经营管理中的各个涉税环节上。对于合作方提出的税务管理建议，管理层应学会倾听，考虑这些建议的合理性，并结合企业实际作出科学的判断，抓好落实。

张春平还建议参与混改的国有企业，基于合法性、合规性原则，做好涉税事项的事前规划、事中控制和事后总结，并加强税务管理工作与企业生产、经营和管理等相关部门涉税环节的紧密衔接。“当务之急，则是根据企业发展情况和需要，设置专门的税务管理机构或岗位，配备专业的税务人员，让专业的人做专业的事。”张春平说。

补短板，不足之处就是融合重点

【适用情形】企业在管理理念、制度体系、组织架构、岗位设置、风险控制、人员培养以及信息化建设等方面总体做得不错，但在某一方面或某几个方面还存在明显的短板，尤其与混改合作方相比存在明显的差距。

实务中，大部分混改企业税务管理机制的融合过程，也是“补短板”的过程。在这方面，参与混改较早的深圳国有企业很有发言权。

根据深圳市政府战略部署改制要求，原深圳市公共交通（集团）有限公司引入深港两地企业4家战略投资者，改制为深圳巴士集团股份有限公司。战略投资者包括香港地区民营企业九巴（深圳）交通投资有限公司（以下简称“香港九巴”），市属国有企业深圳市远致投资有限公司，民营企业深圳市金信安水务集团有限公司，以及民营企业深圳市众益福实业发展公司。其中，以香港九巴占股35%为第二大股东，其他3家公司合计占股10%。

深圳巴士财务部部长陈雨介绍，由于深港税收政策不同，深圳巴士与香港九巴的税务管理理念相差很大。例如，相较于中国内地，中国香港地区的税种较少、税率较低。因此，日常涉税事项，香港九巴交由企业的会计人员处理，但重大事项的涉税内容，则委托至会计师事务所进行处理，而深圳巴士则更习惯于由公司内部的财税人员负责日常税务事项。改制后，香港九巴敦促深圳巴士聘请四大会计师事务所之一作为咨询团队，处理重大的财税事宜。同时，进一步强化了深圳巴士的财税审计意识，每年都聘请四大会计师事务所之一进行年终审计，并对涉税部分给予高度重视。

安永（中国）企业咨询有限公司税务合伙人胡雅楠建议参与混改企业，全面梳理混改企业原有税务管理模式和方法，在管理理念、制度体系、组织架构、岗位设置、风险控制、人员培养以及信息化建设等方面取长补短。结合混改后企业的现实管理需求和未来的管理预期，客观分析差异原因，建立工作共识，并从战略、资源和运行三个层面推进机制融合工作。胡雅楠提示，混改企业应持续追踪融合情况，保证税务管理方案灵活性、合规性及长效性，最终实现税务管理机制的有效融合。“需要注意的是，机制融合是一个循序渐进的动态过程，不能一蹴而就，也不会一成不变。”胡雅楠说。

张春平表示，不同类型的企业，有各自的管理特点。一般来说，国有企业强调权责清晰，各项工作的手续和流程需要严格按照相关制度以及监管要求执行，高度重视各环节的合规性；民营企业、外资企业可能更加强调提高工作质量和效率，最大限度减少不必要的内耗，追求降本增效及其实质性效果。“两者的融合，如果能做到‘去粗取精’，将能使企业税务工作既不出错，又能出彩。”张春平说。

扬优势，基于更高起点行稳致远

【适用情形】国有企业和合作方的税务管理基础都不错，并且在长期的发展过程中逐步形成了各自显著的优势。

对于税务管理本身基础不错的国有企业和混改合作方来说，税务管理机制的融合，实际上就是一个“强强联合”的过程。如果能够实现完美融合，那么国有企业将在混改之后，在更高的起点上行稳致远。胡雅楠分析，从实践看，企业税务管理融合的困难，主要集中在融合方案的制定和实施方面。

由于发展历史、企业文化不同，不同类型的企业在组织架构、流程控制、制度体系和人员配备等方面会存在一定差异——即便是税务管理基础不错的企业，也会存在差异。因此，具体的税务管理机制融合方案，就需要根据企业的具体情况进行制定。采访中，参与国有企业混改的有关各方，都有一个强烈共识：混改后各自的税务管理优势应该得到保留——让强项恒强，甚至更强。

举例来说，目前，大型集团有两种常见的税务管理模式：偏向区域化的管理模式和趋于集中化的管理模式。大型国有企业集团中，采用区域化管理模式相对较多，而民营企业集团由于快速发展壮大的特点，大多趋向于集中化管理模式。那么，在税务管理机制的混改中，应该保留哪种管理模式呢？

胡雅楠介绍，趋于集中化的税务管理模式，可将税务管理风险迅速汇报到上层或总部管理层，有利于及时识别潜在税务风险，有利于税务管理流程与文档的标准化和统一化。但如果集团覆盖区域较大，统一集中的标准有可能与企业当地实际情况存在差异，无法灵活应对区域间差异。偏向区域化的税务管理模式，具有时间效率优势，更容易根据当地征管政策要求进行及时调整，获得地域性效益。但是，由于各下属公司适用不同的税务管理制度或系统，容易导致税务合规口径的差异，给集团总部的税务管理带来挑战。

基于此，参与混改的有关各方，可以结合混改后企业的战略调整和业务调整情况，结合区域化与集中化税务管理的优势，在明确一种税务管理模式的基础上，引入新的审核流程、汇报路径或绩效考核等制度，完善混改后企业税务管理的融合。如果确定以区域化管理为主，可以适当借鉴集中化管理中的风险汇报路径和流程，从而建立一套适应新情况的全新税务管理机制，让各下属公司满足日常管理要求的同时，也可使集团总部及时、准确了解整体税务风险。

国家税务总局深圳市福田区税务局税收风险管理局副局长林卓说，税务管理机制的融合，包括制度融合和人员融合两方面，而制度的融合离不开人的配合。当混改企业确定税务管理融合的方向和方案后，应该及时进行方案推广和人员培训，理顺人心和工作流程，以保证企业税务融合工作的顺利实施。

混机制：更加长远的考量

阚歆旸

以往，以并购重组、增资扩股为主要途径的混合所有制改革，涉及金额大、涉税成本高。因此，税务成本是不少混改参与方关注的重点。“十四五”期间，混改将以深度转化经营机制为主线，混改主题由混资本为主向混机制为主转变。业内人士分析，相较于混资本，混机制是一个更加长远的考量。

首都经贸大学财税学院副教授张春平，参与过多个国有企业混改课题的研究。他告诉记者，相较于单纯的引入多元化战略投资资本，“混机制”改革更加侧重对企业法人治理结构及市场化经营机制的改革和完善，通过提高战略投资者的参与权，结合企业自身发展目标和现状，吸收和借鉴现代化企业管理经验，探索符合市场化经济的内部治理体制，从而提高企业的活力和效率，进一步实现与市场经济接轨，推动国有企业的可持续发展。

安永（中国）企业咨询有限公司税务合伙人胡雅楠表示，混改后，随着外部环境的变化、内部商业运营模式的转变，企业将在发展战略、业务模式、组织架构等方面发生一系列自上而下的改变，税务管理机制作为企业管理机制中的重要组成部分，势必要配合这些改变进行协同调整，重构或升级税务管理职能，助力混改企业完成融合和转型，提升企业税务管理价值。

据悉，目前，国有企业混改的案例已有不少。2014年～2015年，综合性集团混合持股国有企业绿地集团，通过资产置换和发行股份购买资产等环节，与上海金丰投资股份有限公司完成混改，借壳上市；2016年～2019年，云南白药集团股份有限公司，通过多轮改革，引入战略投资者新华都实业集团股份有限公司和江苏鱼跃科技发展有限公司；2020年，上海建工集团股份有限公司以收购股权的方式，参与天津住宅建设发展集团有限公司混合所有制改革……在这些国企改革的过程中，虽然国务院国资委没有明确提出“混机制”的要求，但参与混改的企业，已经在一定程度上探索了税务管理机制的融合。

税务管理机制的融合之所以有难度，主要是国有企业和民营企业、外资企业相比，在企业文化、管理理念、管理制度和人员设置等多个方面存在差异。比如，在税务管理理念方面，国有企业侧重绩效考核指标的实现，对应考核指标，进行财税工作的管理：一般国有企业会关注利润和收入等考核指标，对税务管理的重视程度不足；而在将“上缴税费总额”列入国有企业经营业绩考核的核心指标的地区，部分国有企业负责人的税收合规意识则不断增强。相比之下，民营企业则更注重股东利益最大化，在合规的前提下，控制税务成本；在税务管理流程方面，国有企业侧重程序的合规性，而民营企业更关注可操作性和执行效率。

下一步，在国有企业混改注重“混机制”的背景下，参与混改的企业，应正视税务管理机制间存在的差异，从战略、资源和运行三个层面推进机制融合工作。