白景明：立足跨周期调节 选准提升税收政策效能发力点
如何理解提升税收政策的效能？
在充分放大原有税收政策效应的基础上，根据经济社会发展新要求，再度增强税收政策调节宏观经济运行的时效性和精准性。
提升税收政策效能关键是什么？
选准立足点，即跨周期调节；找准发力点，激励创新发展、激励消费进步、激励扩大就业。
最近，中共中央政治局召开会议，分析研究当前经济形势，部署下半年经济工作。会议强调积极的财政政策要提升政策效能。税收政策和支出政策是积极的财政政策的两条主线。所以，提升积极的财政政策效能，必须切实提升税收政策效能。提升税收政策效能是指，在充分放大原有税收政策效应的基础上，根据经济社会发展新要求，再度增强税收政策调节宏观经济运行的时效性和精准性。回看过去，总结经验，提升税收政策效能的关键是找准立足点和发力点。其中：立足点的确立决定提升税收政策效能的基调、时限、路径、实现方式等要件的选择；发力点选择则直接决定税收政策目标的实现程度和实现成本状况。
税收政策是宏观调控主要手段之一，因而提升宏观调控科学性的突破点选择决定了提升税收政策效能的立足点。
我国经济已进入高质量发展阶段，经济发展的基础条件发生了根本性转变，尽管受到了新冠肺炎疫情强烈冲击，由于有效实施宏观政策，经济依然持续稳步增长。当前，我们踏上了向第二个百年奋斗目标进军的新征程，但面临的外部环境更趋复杂严峻，国内经济恢复仍然不稳固、不均衡。尤为突出的是步入新时代后倾力解决的问题是深层次的扰动经济发展的长期性问题，如环境污染、贫困、资源短缺、技术进步缓慢、人口老龄化等。为此，我们必须把进一步提升宏观调控的科学性的突破点放在解决长期性问题，制定实施科学有效的长期战略，做好宏观政策跨周期调节上。跨周期调节的实质是在保持宏观政策的连续性、稳定性、可持续性基础上，巩固、扩大过往政策成果，攻坚克难取得新成绩，确保经济社会长期可持续发展。具体讲有四层含义：一是科学研判周期属性和所处周期阶段特征；二是保持主要宏观政策的取向和属性相对稳定。在较长一段时间内宏观政策要取向稳增长，坚持实行积极的财政政策、稳健的货币政策、积极的就业政策等；三是一张蓝图绘到底，分周期、分阶段前后衔接实现政策目标组合；四是分周期均衡政策力度和政策风险。有必要指出，宏观政策的跨周期调节与逆周期调节是相辅相成的，两者目标一致，两者的区别在于措施时限和发力点选择不尽一致，但逆周期调节最终要服务于跨周期调节。
既然如此，提升税收政策效能自当把立足点放在跨周期调节上。从宏观政策跨周期调节本质要求看，立足跨周期调节制定税收政策有如下三方面含义：一是继续保持减税总基调，坚持制度性减税不放松，结合逆周期调节，调整相机抉择性税收优惠政策结构。二是设计税收政策以保持宏观政策稳定性为基本原则。所谓“稳”就是要实现税收政策的收入筹措功能和市场调节功能有效融合。一定要认识到税收政策的最终目标是为公共产品供给筹措资金而优化税收增长，即便是调节市场运行的减税性税收政策，最终也是要追求做大蛋糕从而确保税收正常增长。三是设计税收政策应统筹考虑如何实现税收增长顺周期与逆周期相结合。所谓税收增长顺周期指税收政策能够确保税收增长与经济增长同步，所谓税收增长逆周期指税收政策能够使税收在经济下行压力加大时不致过快收缩，两者相结合就是要增强税收增长平稳度。
立足跨周期调节，选择提升税收政策效能的发力点核心是全面贯彻新发展理念，秉持稳中求进原则，确保税收政策能够切实发挥深化供给侧结构性改革，加快构建新发展格局，推动高质量发展的作用。由此出发，可考虑从如下几方面发力提升税收政策效能：
激励创新发展。创新发展是牵动经济社会发展全局的“牛鼻子”，坚持创新发展才能平衡资源环境与经济增长之间的矛盾，真正夯实经济可持续发展的基础，才能提升内资市场主体核心竞争力，才能促动产业结构全面转型升级进而扩大就业。所以，提升税收政策效能必须首先发力创新发展。税收政策激励创新发展的运行链条是增加市场主体可支配货币收入，连带技术改造、设备更新、高科技人才引进、新产品试制等方面投入增加。近年来，在实施高强度减税过程中激励创新发展始终是减税重点，形成了支持产业基础能力提升和产业链水平提升两条激励主线，推出了企业所得税、增值税、关税等多个税种优惠政策，年度减税额高达数千亿元，真金白银输血创新发展。但必须看到，目前技术创新周期与经济周期运行不平衡矛盾仍然存在，源于创新发展能力不足的产业竞争力脆弱依然是国家经济安全的重大隐患，解决诸多“卡脖子”难题尚需时日。因此，“十四五”期间，还要继续引导企业加大技术改造投资，通过科技创新强化产业链供应链韧性，开展补链强链专项行动。这是一个代价高昂、艰难复杂、跨周期的系统工程，需要政府出台政策扶持市场力量推进“工程建设”。为此，除继续实行企业所得税研发费用加计扣除、先进制造业企业增值税留抵退税等优惠政策外，还应研究对企业投入基础研究给予税收优惠政策。同时，应考虑在深化增值税和个人所得税改革过程中对企业技术创新和高新技术产业给予政策扶持，特别是应大力支持制造业高质量发展，为深入实施产业基础再造工程，加快构建自主可控、安全稳定的产业链供应链创造条件，推动集成电路、新材料、新一代信息技术等产业加快发展。
激励消费进步。历经40多年的改革开放，我国从经济小国发展成为全球第二大经济体，国内生产总值（GDP）规模约为全球第三的日本的3倍。转变如此巨大、快速，主要得益于超大规模的国内消费市场。特别是2014年GDP规模超过10万亿美元之后，经济增长率依然保持在6%的水平，主导因素是年度最终消费支出的贡献率抬升至60%以上。目前我国的消费格局已从排浪式的粗放型规模扩张升级为结构裂变型精细化规模扩张。今后国内市场主导国民经济循环特征会更加明显，扭住扩大内需推动消费进步这个战略基点是各项宏观政策的基本取向。这种背景条件下，税收政策应聚力形成需求牵引供给、供给创造需求的更高水平的宏观经济动态平衡。税收政策可从两方面入手推动消费进步：一是在深化增值税改革过程中，进一步优化基本生活消费升级的税收环境，可考虑适度降低日用工业品、农产品流通、长期租赁住房等的税收负担；二是运用税收政策，优化收入分配，拓展消费进步收入空间。收入分配状况是消费进步的基础条件。当前我国的现实问题是个人收入分配的弊端抑制了居民消费进步广度和深度的拓展。为此，我国应进一步深化个人所得税改革，通过改革合理调节过高收入、扩大中等收入阶层、增强中低收入阶层消费能力。
激励扩大就业。妥善处理经济增长率与失业率之间关系是各国政府普遍面临的难题。2008年欧债危机爆发之后，发达经济体普遍陷入低增长率、高失业率境地，欧洲一些国家如希腊、西班牙、葡萄牙、法国等一段时间内的失业率甚至超出经济增长率6个百分点以上，部分新兴经济体则陷入高增长率与高失业率并存境地，其中极具代表性的是印度。事实上，欧债危机之前，发达经济体的失业率就比较高，使大部分人的经济增长收益获得感大打折扣。我国经济的特大亮点之一就是低失业率与高经济增长率并存，特别是近年来在经济下行压力逐步加大、经济增速换挡的条件下，新增就业岗位每年都在1000万以上。这说明我国成功处理了经济增长与就业增长之间关系，增强了大部分人的经济发展收益获得感。但要看到在未来经济下行压力渐强、产业结构加速调整、国际贸易单边主义盛行、需求释放节奏放缓的背景条件下，就业增长面临较大压力。为此，必须进一步加大税收政策激励扩大就业的力度，其中至为重要的是增加相关税收政策触角，形成覆盖就业形成各环节的政策体系。具体讲就是应分别设立激励就业竞争机会均等、促进灵活就业、扩大财政供养机构就业、增强大中型企业就业吸纳能力的税收政策。
（作者系中国财政科学研究院原副院长、研究员）