从合作、合并到合成：税收征管改革不断实现新突破
本报记者 何乐
时光的表盘上，总有一些特别的时刻，标注着改革的进程。
2013年11月，党的十八届三中全会吹响了全面深化改革的号角。7年多来，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，全面深化改革取得历史性伟大成就。作为全面深化改革的有机组成部分，税收征管改革在时代发展的浪潮中奔涌向前——
2015年12月，中办、国办印发《深化国税、地税征管体制改革方案》，国税、地税进一步加强“合作”，推动服务深度融合、执法适度整合、信息高度聚合；
2018年2月，党的十九届三中全会通过《深化党和国家机构改革方案》，省级及以下国税、地税机构“合并”是重要的改革内容。随后，中办、国办印发《国税地税征管体制改革方案》，推动构建优化高效统一的征管体系；
2021年3月，中办、国办印发《关于进一步深化税收征管改革的意见》，推动税收征管的第三次大变革，其特征可概括为“合成”，推进执法、服务、监管系统优化，推进业务流程、制度规范、信息技术、数据要素、岗责体系的融合升级。
改革的壮阔，需要镜头拉得更长，才能看清波澜起伏。
从合作到合并再到合成，税收征管改革在六年间不断实现新突破。左图为2016年初，山东省潍坊市税务部门积极落实《深化国税、地税征管体制改革方案》，实现“一窗办两税”，窗口人员正在进行国地税业务对接练习。中图为2018年7月5日，国家税务总局福州市税务局等全国535个市级新税务局集中统一挂牌并对外履行职责。右图为国家税务总局上海市虹口区税务局开展税收大数据分析。《关于进一步深化税收征管改革的意见》提出，加快推进智慧税务建设，稳步实施发票电子化改革，深化税收大数据共享应用。
中办、国办三次印发税收征管改革方面文件，开创了新中国税收史的先河，是税收改革的重要里程碑，充分体现了党中央、国务院对税收工作的高度重视，也充分彰显了新时代税收工作的重要性。
六年间，从合作到合并再到合成，税收征管改革紧扣时代脉搏，始终坚持顶层设计循序渐进；六年间，税务部门始终坚持党的全面领导，通过多项“试金之考”，不折不扣地将中央部署落实落细；六年间，税收征管改革始终坚持与税收制度改革协同推进，纳税人缴费人获得感持续增强，税收在国家治理中基础性、支柱性、保障性作用进一步彰显。
这是一场顶层设计、循序渐进的改革
时间回到2015年底。
彼时，“十三五”即将启航，中国经济发展进入“新常态”，全面深化改革进入深水区。作为党的十八届三中全会确定的改革事项之一，深化国税、地税征管体制改革势在必行——当年12月24日，《深化国税、地税征管体制改革方案》由中办、国办印发。
“这是中央文件第一次从国家治理高度肯定税收作用并作出专门部署。”税务总局局长王军表示。这份具有历史意义的方案明确了六大方面31类改革事项，内容包括进一步“分好工”“服好务”“管好税”“合好作”“治好队”“聚好力”。
这次“合作”，具有深刻的历史背景。至2015年，国税地税分设已20余年。长期以来，分税制发挥了重大作用。但在国税、地税机构分设的征管体制下，职责不够清晰、执法不够统一、办税不够便利、管理不够科学、组织不够完善等问题日益突显。方案针对这些“痛点”，有的放矢地作出了改革部署。
被喻为两兄弟的国税、地税全面加强合作，在各有关方面的大力支持下，2017年底前完成方案制定的任务。
2017年10月，党的十九大作出了“中国特色社会主义进入新时代”这一重大判断之后，一场改革大幕徐徐拉开。
2018年春，作为党和国家机构改革的重要内容，税收征管体制迎来了改革开放以来的最大变革：省级和省级以下国税地税机构合并，实行以国家税务总局为主与省（区、市）人民政府双重领导管理体制，具体承担所辖区域内各项税收、非税收入征管等职责。
中办、国办印发的《国税地税征管体制改革方案》，成为这场波澜壮阔改革的总施工图和总任务书。这场利国利民利企利税的改革，涉及“两个层面、三种体制、四级单位、几万机构、百万人员、十多亿纳税人和缴费人”，24年后重新成为一家的国税地税开始了事合、人合、力合、心合的“四合院”建设。
时间丈量着发展的进度，也标示出攀登的高度。
经过疫情考验，作为2020年唯一实现经济正增长的世界主要经济体，中国马不停蹄开始了“十四五”建设。在“十四五”规划和2035年远景目标纲要中，深化税收征管改革是内容之一。
2021年3月24日，春和景明。中办、国办印发《关于进一步深化税收征管改革的意见》，意见从全面推进税收征管数字化升级和智能化改造、不断完善税务执法制度和机制、大力推行优质高效智能税费服务、精准实施税务监管、持续深化拓展税收共治格局等方面提出了多项具体举措。
这是党中央、国务院关于“十四五”时期税收征管改革的重要制度安排，也是税务部门开启“十四五”时期税收现代化新征程的动员令。
至此，一幅气势恢宏的税收征管改革画卷已经铺开。
六年改革，一以贯之。回首六年路，以习近平同志为核心的党中央着眼大局，长远擘画税收征管改革。2015年10月13日，习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第17次会议，审议通过了《深化国税、地税征管体制改革方案》；2018年2月28日，党的十九届三中全会审议通过了《深化党和国家机构改革方案》，据此中办、国办印发了《国税地税征管体制改革方案》；2020年12月30日，习近平总书记主持召开中央深改委第十七次会议研究部署进一步优化税务执法方式、深化税收征管改革，据此中办、国办印发了《关于进一步深化税收征管改革的意见》。
改革之路，循序渐进。改革从来不是一蹴而就的，作为全面深化改革与深化党和国家机构改革的有机组成部分，税收征管改革遵循客观规律，紧贴税收实际，环环相扣，步步深入，合作为合并打下了基础，合并也为合成创造了条件。
这是一次中国之治的税收实践
古罗马政治家西塞罗在《论法律》中曾经说道：“税收是国家的支柱。”
当今中国被国际媒体称为“世界上最大的经济和社会变革的实验室”，实现中国之治，税收治理体系和治理能力现代化必不可缺。在税收征管改革的征程上，是这些密钥，保障着中国之治的税收实践顺利前行。
——密钥在于，始终坚持党的全面领导。
办好中国的事情，关键在党。
2015年《深化国税、地税征管体制改革方案》提出要“切实加强税务系统党的领导”，2018年《国税地税征管体制改革方案》与2021年《关于进一步深化税收征管改革的意见》均明确提出，改革的首要原则便是“坚持党的全面领导”。
在税务系统积极探索构建“纵合横通强党建”机制体系的过程中，坚持党的全面领导是税收征管改革顺利推进的“制胜法宝”。
在“合作”时代，税务总局党组构建税务系统全面从严治党新格局，明确提出把加强党的领导体现在税收工作的各个领域和各个环节，有效推进了国税地税机构“合作”。
在“合并”时代，机构改革一声令下，全国各省市县税务局党组改为联合党委，并在完成机构合并后全部改设为党委，强化了税务系统党的全面领导。在税务总局党委的坚强领导下，全国税务系统上下同欲，改革势如破竹、气势如虹。
在“合成”时代，税务总局党委将深入推进税务系统党的建设高质量发展，进一步完善“纵合横通强党建”机制体系，推动税务系统党的建设、全面从严治党工作环环相扣、步步深入。
无论是历次税收征管改革中的制度保障、先锋引领，还是铁面执纪的保驾护航，税务系统党的建设、全面从严治党在一次次“压力测试”和“集中检阅”中交出了合格答卷。
——密钥在于，始终服务国家治理。
立治有体，施治有序。现代化税收征管体制是国家治理体系现代化的重要内涵。在税收征管改革的保障下，近几年来，税收在国家治理中的基础性、支柱性、保障性作用进一步发挥——
几年来，税收收入从2015年的11.06万亿元（扣减出口退税，下同）增加至2020年的13.68万亿元，为国家经济社会发展提供了强大财力保障，而组织收入工作的有效开展与高效运转的征管体制是分不开的。
几年来，从结构性减税到更大规模减税降费，“十三五”时期新增减税降费超7.6万亿元，税收征管则是各项减税降费措施及时落地的保障。同时，税收征管改革有效激发了市场主体活力，有力支持了创新驱动等国家战略的实施。
几年来，税收征管能力持续增强。从对纳税人实施分类分级管理，建立自然人税收管理体系，到构建电子税务局、金税三期上线，税收征管能力不断增强，税收治理能力与治理体系现代化的水平持续提升。“构建系统完备、科学规范、运行高效的税务管理机构职能体系，为全面提升国家治理能力和治理水平提供重要制度保障。”上海财经大学教授胡怡建表示。
几年来，税收大数据的运用日臻完善。运用税收大数据实施精准征管，开展经济分析、服务决策，同样是税收治理能力与治理体系现代化的体现。特别是在2020年新冠肺炎疫情期间，各地税务部门提升挖掘、分析税收大数据能力，全年形成2万多篇有分量、高价值的税收分析报告，有效服务决策，对做好“六稳”“六保”工作作出了重要贡献。
——密钥在于，始终以人民为中心。
税收，一头连着“政”，一头连着“民”。
“以人民为中心”是现代化治理的价值底色。习近平总书记强调，老百姓关心什么、期盼什么，改革就要抓住什么、推进什么。坚持为民便民，让纳税人缴费人有更多获得感始终是改革的动因、基础与目的所在。
从合作到合并再到合成，税收征管在一次次改革中完成超越。从2016年国税、地税在服务、征管、稽查等8个方面有序开展合作，一厅通办、一窗通办逐步推开，到2018年国地税机构合并，2019年实现原国税、地税两套金税三期系统并库，2020年“非接触式”办税成为常态……
如今，“非接触式”办税缴费清单已达214项，覆盖纳税人端征管业务事项的90%以上，其中203项可全程网上办，基本实现了“服务不见面，时刻都在线”；
如今，税务行政审批事项已由2015年的87项减少至目前的6项，取消了61个税务证明事项；
如今，我国已顺利完成个人所得税第一次并有序推进第二次年终汇算，实现95%以上优惠事项“免备案”，正常退税业务实现8个工作日内办结……
办税缴费，正变得越来越简便。
“经过这几年的改革，办税越来越方便。特别是国地税机构合并，让我们没了办税‘两头跑’的辛苦，省了登录两个办税平台的繁琐，少了拨打12366纳税服务热线前要将问题‘对号入座’的纠结。”德勤会计师事务所办税员于女士说。
第三方调查显示，税务部门持续优化办税缴费服务，纳税人满意度综合得分由2014年的82.06提升至2020年的86.1分。
法与时转则治，治与世宜则有功。税收征管改革正以更积极的步伐，为中国之治贡献力量。
这是一场听令即行、刀刃向内的改革
2021年3月25日，北京。
《关于进一步深化税收征管改革的意见》印发翌日，税务总局立即召开党委扩大会议学习贯彻文件精神。税务总局党委书记、局长王军又多了一个身份——《意见》督促落实领导小组组长，其他局领导担任副组长。
这样的安排并不陌生。2015年，深化国税、地税征管体制改革中，税务总局专门成立以主要负责同志任组长的《方案》督促落实领导小组，推动改革向纵深挺进；2018年，国税地税征管体制改革中，税务总局党委成立税务机构改革工作小组，由主要负责同志任组长。
时间紧、任务重。六年来，税收征管改革步履急急，任务压茬推进，是什么保证了各项改革任务如期落地？
——是税务人的上下同欲、闻令即动。
人心齐，泰山移。面对改革，上下同欲者胜。
六年间，税务部门将深化国税、地税征管体制改革放到与组织收入等重要工作同等重要的地位，列为“一号落实任务、一号考核内容、一号督办事项”；将国税地税征管体制改革分为统一思想保稳定、顶层设计定方案、动员部署鼓干劲、改好省局树样板、市县推进全覆盖、总结经验找差距、优化完善再升级七个主要阶段；当前又将贯彻落实《关于进一步深化税收征管改革的意见》列出路线图、时间表、任务书、责任状……
第一时间部署，第一时间行动，第一时间落实，第一时间考评。逢山开路、遇水搭桥，以上率下，听令而行。
——是税务人的不计得失、不懈奋斗。
改革不会一帆风顺。
艰难的改革平稳进行，背后是税务人的强烈责任担当与默默付出。例如，2018年国税地税征管体制改革中，3.4万个税务机构被撤销，22255名干部由正职转为副职，无怨无悔、奉献攻坚的他们，成为国税地税征管体制改革中“最可爱的人”。
辽宁省原丹东市振兴区国税局党组书记、局长马忠超便是这2万多名“正”转“副”的干部之一。有着30年党龄和36年税龄的他谈道：“我深知，只要对改革有利的，就应服从；只要对纳税人有益的，就该拥护。”正是税务人的不计得失、不懈奋斗，挂图作战、按表推进，确保了改革如期进行。
——是税务人的不折不扣、自我革新。
任务分解、建立台账，是税务人落实部署的作战经验；结合实际、锐意创新，是税务人不断进取的动力所在。
2015年深化国税、地税征管体制改革中，税务部门由地区试点向全面试点过渡；2018年国税地税征管体制改革中，税务部门精心搭建起“1+10+36+6+N+1”工作机制；2021年进一步深化税收征管改革中，税务部门把便民办税春风行动、发票电子化改革等重点工作以及今后一段时期“带好队伍、干好税务”系列改革工作，有机纳入《意见》的贯彻落实中。
在创新中落实，在落实中创新。奋斗赋予时间以意义，创新赋予奋斗以突破，这场刀刃向内的革新，为税收征管现代化建设标记了新的高度。
这是一条凝聚共识的协同之路
“共建共治共享的社会治理格局”，是党的十九大擘画的改革蓝图。
六年前，2015年《深化国税、地税征管体制改革方案》提出“构建税收共治格局”；六年后，《关于进一步深化税收征管改革的意见》强调要“持续深化拓展税收共治格局”，推进“精诚共治”。
税收征管改革之路也是一条凝聚共识的协同之路。深化征管体制改革的步步推进，既有来自刀刃向内的内生动力，也有来自协调推进的改革合力。
——与各项税收制度改革相协同。
税收征管体制改革不是孤立的改革，其与税收制度改革都是税收改革的重要方面。近年来，税收立法工作全面开展，税收制度改革步伐加快，全面实施营改增、深化增值税改革、更大规模减税降费、个税改革分步实施等各项改革陆续启动，税收征管改革在不断自我完善的同时，确保了税收制度的落实落细。
握指成拳、统筹谋划是税收征管改革一路走来始终坚持的基本原则。税务部门在各项改革的协同推进中，不断推动“带好队伍、干好税务”开创新局面。
——与各方社会力量相协同。
我们记得，在2015年深化国税、地税征管体制改革中，税务总局积极推动各地将《方案》贯彻落实纳入地方全面深化改革的总盘子，争取改革最大公约数。
我们记得，在2018年国税地税征管体制改革中，各级地方党委、政府纷纷成立以分管省（区、市）领导为组长的《方案》落实领导小组，各地税收保障办法陆续出台，全国36个省区市党政领导就国税地税征管体制改革工作作出批示指示230余次。
我们深知，在进一步深化税收征管改革的进程中，各级税务部门将继续向地方党政机关主动汇报、沟通情况，加强宣传解读，争取社会公众的更多理解与支持。
——与现代征管的国际合作相协同。
2015年《深化国税、地税征管体制改革方案》提出“树立大国税务理念”，2021年《关于进一步深化税收征管改革的意见》提出要“为更高水平的对外开放提供有力的税收支撑”。几年来，我国先后三次联合有关国家税务部门和国际组织举办“一带一路”税收合作会议，建立健全“一带一路”税收征管合作机制，并且积极融入世界包容性增长框架。截至目前，中国税收协定网络已覆盖全球111个国家和地区。“我国已经奠定了现代征管改革的良好基础，各项改革有利于国家治理能力现代化的提升。”国家会计学院教授李旭红表示。
协同之力，让税收改革之路愈走愈宽。
改革赋重任，无日不趋新。站在“十四五”开局的起点，税务人将坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，增强“四个意识”，坚定“四个自信”，做到“两个维护”，积极落实党中央、国务院决策部署，推进税收征管改革不断深入，推动税收事业不断前进，迈步从头越，书写新篇章。